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개혁개방시대 중화인민공화국 헌법과 국가기구 정비
 중국정치연구실  | 2005·05·06 11:33 | HIT : 5,086 | VOTE : 774 |
개혁개방시대 중화인민공화국 헌법과 국가기구 정비  

    
I.  중화인민공화국 헌법 개정 약사

1) 1954년 사회주의 헌법:

-1949년 건국이후 중국은 1954년 9월에 개최된 제1기 전국인민대표대회에서 최초의 사회주의 헌법을 통과시켰다. 1954년 헌법은 사회주의에로의 점진적 이행에 관한 경제조항, 중앙과 지방의 정부조직 및 국민의 기본권 등에 관하여 상세히 규정한 전형적인 사회주의헌법이라고 할 수 있다.

* 건국이후 1954년까지 중국은 정치협상회의에서 통과된 '共同綱領'이 헌법과 같은 기능을 수행. 

* 1954년 헌법제정이후 오늘에 이르기까지 중국은 여러차례에 걸쳐 전면 또는 대폭적 개정작업을 추진하였고, 부분적인 수정작업은 필요할 때마다 수시로 진행하고 있다.

2) 1954년이후 헌법 개정 개요

-1954년 1 기 전인대: 사회주의 헌법 제정

-1975년 4기 전인대: 54년 헌법 대폭수정-국가 주석제 폐지등 일부 제도변경

-1978년 5기 전인대: 75년헌법 대폭수정-54년 헌법의 기본원칙 회복

*1979년 5기 전인대 2차 회의에서 부분수정- 지방각급 혁명위를 지방인민정부로 전환; 현급 인민대표      대회 대표에 대한 직접선거 도입 

* 1980년 5기 전인대 3차 회의에서 4대 자유권 (大鳴, 大放, 大辯論, 大字報)을 헌법에서 삭제 
 
-1982년 5기 전인대 5차 회의에서  전면개정- 경제발전과 현대화, 4항 기본원칙 강조; 체제정비와 제도화 추진


3) 두 개의 헌법과 두 개의 중국

-위에서 본 바와 같이 중국은 1954년 사회주의 헌법제정이후 여러 차례에 걸친 헌법 개정과 수정작업을 단행했지만, 역시 모택동시대의 당국가체제를 대표하는 헌법이 1954년 헌법이라고 한다면, 1982년 헌법은 개혁개방시대의 헌법이라고 할 수 있다. 사실, 1982년 헌법은 오늘날에 이르기까지 몇차례 부분적 수정 개정작업의 대상이 되었지만, 여전히 기본 골격은 그대로 유지하고 있다. 이런 점에서 1982년 헌법을 제2의 헌법이라고 명명할 만하다.


II. 1982년 헌법의 성격과 특징

1) 1982년 헌법 구성: 

-序言이외에 4章 138條, 약 1만 7,000자로 구성:

* 1975년 헌법 ( 序言+ 4장 30조, 약 4,000자로 구성)과 1978년 헌법 (序言+ 4장 60조, 약 9,000자) 보다 훨씬 체계적인 내용을 담고 있다

* 1982년 헌법은 형식과 체제에서 1975년과 1978년의 헌법과는 판이하게 다르며, 오히려 1954년의 헌법과 유사하다.  따라서 1982년의 헌법을 1954년의 헌법을 계승한 [제2의 憲法]이라고 한다.

-1982년 헌법 전문과 88/93/99년 수정안은 이 홈페이지 [수업자료]란에 등재: http://www.suh-china.com/main_source-2.html

* 1982년 헌법 영문 전문: http://www.europeaninternet.com/china/constit/chconst.php3


2) 1982년 헌법의 특징

-1982년 헌법은 서언과 주요 조항에서 경제발전과 현대화를 국가의 최고 목표라고 선언한 역사적 노선전환을 확인하고, 이를 달성하기 위한 체제개혁과 개방을 추진하려는 의지를 보여주고 있다.

- 따라서 1982년 헌법은 [사회주의 合法性의 대표작]이라는 1954년의 헌법과 마찬가지로 공민의 기본권리와 의무, 국가기구 등에 대하여 비교적 상세하게 규정하고 있을 뿐만 아니라, [사회주의 민주]와 체제개혁에 관한 개혁파의 견해를 반영하여 제정된 것으로 다음과 같은 특징을 보여주고 있다.

① 헌법우선주의:

-1954년의 헌법에서도 찾아볼 수 없는 특징 중의 하나는, 1982년 헌법에서 헌법우선주의(constitutionalism)를 선언하고 있다는 것. 1982년 헌법은 서언에서 헌법을 [국가의 기본제도 및 근본임무를 규정]하는 [국가의 근본법이며 최고법]이라고 규정하고 [전국의 각 민족과 인민, 모든 국가기관, 인민무장역량, 각 정당과 사회단체, 각 기업조직과 사업조직은 반드시 헌법을 활동준칙으로 하고 아울러 헌법의 존엄을 수호해야 한다]고 강조하고 있다.


- 이와 같이 헌법과 국가법률을 존중해야 한다는 주장은 제5조에서 다시 강조되고 있다. 즉 모든 국가기관과 인민무장역량 등은 반드시 헌법과 법률을 준수해야 하며, [어떤 조직이나 개인도 헌법과 법률을 초월하는 특권을 가질 수 없다]고 선언하고 있다.  

② 공산당 영도권 제한:

-1982년 헌법은 序言에서 공산당의 영도를 포함하여 소위 [4항기본원칙]을 재확인하면서도 공산당의 영도권이 헌법을 초월하는 것이 아니라는 점을 명백히 하였다. 1982년의 당장에서 공산당은 헌법의 테두리 안에서 활동한다고 규정하고 있을 뿐만 아니라, 1982년 헌법에서 과거의 헌법조항 가운데 공산당의 영도를 지나치게 강조한 부분을 모두 삭제했다

* 이를테면, 1978년 헌법조항 가운데 제2조의 [중국공산당은 중국인민의 영도핵심]이라는 조항과 제56조 [公民은 반드시 중국공산당의 영도를 옹호]해야 한다는 조항이 삭제되었다

③ 人民民主專政:

-1982년의 헌법에서 가장 많은 논란의 대상이 되었고, 많은 사람들에게 혼란을 주었던 부분은 제1조의 國體에 관한 조항이다. 1982년 헌법 제1조에 의하면, [중화인민공화국은 노동자계급이 영도하며, 工農연맹을 기초로 한 인민민주專政의 사회주의국가]라고 규정되어 있다.

-이와 같은 국체의 규정은 1975년과 1978년의 헌법의 [무산계급전정의 사회주의국가]라는 규정과는 명백히 다르기 때문에 과연 인민민주주의와 무산계급독재와 어떤 관계가 있는 것인가라는 논란이 제기되었다. 개혁파 지도부는 결국 인민민주전정과 무산계급독재는 같은 내용의 것이라는 공식해명이 있었지만, 계급적 화해와 협력을 강조하는 인민민주주의를 지향하고 있다는 해석도 가능하다는 점에서 주목되었다.

④ 사회주의 민주와 법제화 :

-1982년 헌법의 또다른 특징 중의 하나는 개혁파가 주장해 온 사회주의민주화와 법제화의 정신에 따라서 [公民의 기본권리와 의무](제2장)를 국가기구(제3장)에 관한 조항보다 우선해서 배치했고, 상세하게 규정하고 있다는 점이다.

* 특히 1982년 헌법은 1975년 헌법과 1978년 헌법에서 철폐되었던 [공민은 법률앞에서 평등하다]는 1954년의 헌법규정을 재강조하고 있으며, 공민의 기본권을 비교적 구체적으로 명기하고 있다는 점을 특징으로 지적할 수 있다.

⑤ 경제개혁과 체제개혁:

- 1982년 헌법은 경제발전과 4개 현대화를 국가의 목표로 설정하고, 구체적으로 [個體經濟]를 합법화하고 개인의 경제활동의 자유를 확대하였으며 지방단위의 자율권을 강화함으로써 경제체제 개혁을 통한 경제발전과 4개 현대화를 추진한다는 점을 분명히 했다.
 

3) 1982년 헌법에 대한 개정작업

- 1982년 헌법의 기본 정신과 구조는 개혁개방시대를 관통해서 견지되고 있지만, 중국사회의 변화와 개혁 개방의 심화과정에서 1988년/1993년/ 1999년등 서너차례 부분적 헌법 개정이 단행되었다.

① 1988년 부분 수정:

-1988년 3월 에 개최된 7기 전인대에서 사영경제에 헌법적 법율 지위를 부여하고, 토지 사용권을 인정하는 내용의 헌법 수정을 단행

* 88년 수정안 : http://www.peopledaily.com.cn/item/lianghui/zlhb/rd/7jie/newfiles/a1220.html


② 1993년 부분 수정:

-1993년 3월에 개최된  8기 전인대에서 사회주의 초급단계론과 중국특색의 사회주의 건설을 헌법 전문에 포함시키고, 중국공산당 영도하의 다당합작제와 국영기업을 국유기업으로 1자 개정하여 고쳐 부르면서 궁국적으로 사회주의 시장경제를 지향한다는 내용의 헌법 개정 단행

*93년 수정안: http://www.peopledaily.com.cn/item/lianghui/zlhb/rd/8jie/newfiles/a1460.html


③ 1999년 부분 수정:

- 1999년 3월에 개최된 9기 전인대 2차회의에서 등소평이론에 헌법적 지위를 부여하고, 법치주의와 依法治國 강조하며, 다종 소유제 경제와 다종 분배방식 인정, 개체경제와 사영경제를 중국 경제의 중요 구성부분이라고 인정하는 내용의 헌법개정을 추진

* 99년 수정안:  http://www.peopledaily.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/9jie/newfiles/b1250.html


III. 신헌법 제정과 국가기구의 정비

- 1982년 헌법은 경제발전과 현대화를 위한 체제개혁과 문호개방을 선언하고 있을 뿐만 아니라, 문화혁명으로 파괴되었던 국가기구의 정비와 당국가체제의 제도화를 추진하려는 의도도 반영하고 있었다. 따라서 1982년 헌법을 통해서 제시된 다음과 같은 국가기구의 개편과 변화는 주목할 만 하다고 하겠다. 

(1) 전국인민대표대회와 전인대 상무위원회 기능 강화

- 최고 국가권력기구: 1982년 헌법 제2조에 의하면 [중화인민공화국의 모든 권력은 인민에게 속하고, 인민이 국가권력을 행사하는 기관은 전국인민대표대회와 지방 각급 인민대표대회]이라고 규정하고 과거의 헌법과 마찬가지로 1982년 헌법도 제54조에서 전국인민대표대회를 [최고국가권력기관]으로 규정하고 있다.

- 議行合一制: 전국인민대표대회는 자본주의국가의 의회와는 달리 입법·사법·행정권을 모두 가지고 있는 [議行合一制]의 특징을 가지고 있는 기구이며, [省·自治區·직할시·및 군대에서 선출한] 3, 000 내외의 대의원들로 구성된 기구이다. 임기가 5년인 전국인민대표대회는 1년에 1회 개최하며, 헌법수정과 각종 법률의 제정과 개정, 중화인민공화국 주석과 부주석을 비롯한 주요 국가기구의 대표자를 선출하는 인사권 등을 가지고 있다.

- 전인대 상무위원회 기능강화: 전인대 상무위원회는 위원장과 부위원장 약간명, 그리고 비서장과 위원들로 구성되어 있다. 임기 5년의 전인대 상무위원회는 전인대의 상설기구로서 전인대가 소집되지 않는 동안 전인대의 권한을 행사할 뿐만 아니라, 헌법의 해석과 헌법준수의 감독, 법률과 명령을 해석할 수 있는 권한을 비롯하여 광범위한 독자적인 권한을 보유하고 있다. 특히, 정치개혁의 요구가 증가하면서 전인대와 전인대 상무위원회의 역할과 권한이 증대되고 있는 경향이다.

*  역대 전국인민대표대회의 원문자료:
http://www.peopledaily.com.cn/zgrdxw/zlk/qgrdhy.html

* 역대 전인대 대의원 규모와 활동기간 및 주요 결정사항:
http://www.suh-china.com/source/npc-table.html
 

(2) 국가주석제 부활

- 1982년 헌법은 1975년과 1978년에 헌법에서 폐지되었던 국가주석제를 부활하였다.

* 1954년 헌법은 국가 주석제를 설치하고, 제1기 전인대에서 모택동을 국가주석으로 선출하였으나, 모택동은 1959년 제2기 전인대에서 2선으로 후퇴하고 국가주석을 劉少奇에게 양보하였다. 1964년 12월에 소집된 제3기 전인대에서 劉少奇는 국가주석에 재선되었지만 문화대혁명으로 유소기가 숙청되면서 사실상 국가 주석직은 유명무실하게 되었다. 따라서 1975년과 1978년 헙법은 모두 국가 주석제를 폐지하고, 전인대 상무위원회 위원장으로 하여금 국가를 대표하도록 하였다.

-상징적 존재: 1882년 헌법은 국가 주석에게 대내외적으로 국가를 대표하며, 전인대 또는 전인대 상무위원회의 결정에 따라 법률을 공포하거나, 또는 국무원 총리 등을 지명하는 권한을 부여하고 있다. 그러나 1982년에 부활된 주석은 입법과 행정업무에 간여할 수 없으며, 과거 주석에게 부여되었던 군 통수권도 상실한 그야말로 상징적인 존재라고 할 수 있다.

* 1983년 6월에 소집된 제6기 전인대 제1차 회의는 새로운 헌법에 따라서 국가 주석에 李先念 (1983년-1988년)을 선출했고, 그후 楊尙昆 (1988년 4월-1993년 3월)을 거쳐, 현재는 江澤民 (1993년 3월이후 )주석과 胡錦濤 부주석 체제로 운영되고 있다.
 
 (3) 국가 중앙군사위원회 신설

- 당군에서 국군에로의 변화인가: 1982년 헌법은 당의 중앙군사위원회와는 별도로 국가 기구 내부에 '전국무장력량'을 지도하는 (국가) 중앙군사위원회를 설치, 당군에서 국군에로 전환 근거를 마련했다.

* 1954년 헌법은 국가기구로서 국방위원회를 두고 있었지만, 군 통수권은 국가주석에게 부여했다. 1975년과 1978년 헌법은 당중앙위원회 주석에게 군의 통솔권이 주어졌고, '전국무장역량'은 당의 중앙군사위원회의 지휘를 받도록 하였다. 그러나 1982년 헌법에서는 국가의 중앙군사위원회가 군의 업무를 총괄하게 한 점이 주목된다.

- 주석 책임제: 1982년 헌법에 의하면 국가의 중앙군사위원회는 주석책임제로 운영되며, 주석은 전인대에서 선출되고 전인대 또는 전인대 상무위원회에게 책임을 진다. 주석의 지명으로 약간의 부주석과 위원들로 구성되는 국가 중앙군사위원회는 당의 중앙군사위원회와 완전히 중복되기 때문에 현재는 당군과 국군의 차이를 제도적으로 찾을 수 없다.

 (4) 국무원조직과 직권의 변화

- 국무원: '최고국가행정기관' 이며 '중앙정부'

* 현행 헌법은 국무원에게 행정법규를 제정하고 행정명령을 공포할 수 있는 권한, 지방 각급 국가행정기관의 부당한 결의와 명령을 철폐할 수 있는 권한, 그리고 행정기관의 편제를 심사·결정할 수 있는 권한 등을 부여하고 있다.

-총리책임제: 또한 현행 헌법을 국무원 운영에서  '총리책임제'를 도입, 총리의 권한과 책임을 확대 강화하였다.

* 국무원 총리는 총리, 부총리, 국무위원, 비서장으로 구성된 국무원 상무회의를 주재하고, 국무원의 모든 업무를 총괄하는 책임을 가진다. 국무원 총리는 국가주석의 지명과 전인대의 인준을 받아 선임되며, 부총리와 국무위원 및 각부 부장은 총리의 지명과 전인대의 인준을 받아 임명된다.
- 국무원의 구성과 규모: 국무원은 중앙정부의 행정부처인 部와 委員會 기구, 그리고 특정 전문 업무를 담당하는 각종 직속 기구 등으로 구성되어 있으며, 그 규모는 시대에 따라서 다르다.

* 1998년 제9기 전인대 1차회의에서 통과된 [국무원 기구개혁방안]에 따라 대폭적인 구조조정이 단행되어, 과거 40개의 部와 委員會 기구가 29개로 축소되었고, 부총리와 국무위원의 수도 각기 4명과 5명으로 축소 선임하였다. 


(5) 지방정권조직의 변화

-1982년 헌법은 문화혁명기간 동안에 설치된 혁명위원회를 폐지하고 지방정부와 지방인민대표대회를 부활하였다. 또한 1982년 헌법은 [政·社合一]의 인민공사체제를 해체하고, 대약진운동 이전과 마찬가지로 鄕정부와 村民위원회를 부활하였다

* 이처럼 향정부와 촌민위원회와 같은 지방정권기구를 부활하면서 개혁파들은 지방수준에서 직접선거와 차액선거제도를 도입하고 있다. 현재 현급 이하의 지방 인대 대표들은 거의 모두 직접 경쟁선거를 통해 선출되고 있으며, 향정부나 촌민위원회도 이런 선거를 통해 구성되고 있다.  


IV. 헌법과 체제개혁

- 앞에서 살펴본 바와 같이 1982년 헌법은 경제발전과 현대화는 물론이고, [사회주의민주]를 신장하기 위한 규범적·제도적 개혁의지도 반영하고 있다. 특히 다음과 같은 점이 주목할 만 하다.

① '사회주의적 합리성'을 강조하면서, 공산당의 절대영도 또는 당의 일원화 영도에 대해 법률적 제한규정을 설정했다. 
 
② 대약진운동과 문화혁명기간 동안에 폐지되었던 국가기구를 재정비하고, 각 국가기구의 기능과 역할을 비교적 상세하게 규정함으로써 국가 기구의 합리화와 제도화를 증진시켰다.

③ 권력 집중을 방지하기 위한 제도적 장치로서 국가주석, 전인대 상무위원회 위원장, 중앙군사위원회 주석, 국무원총리 등의 직권을 재조정하려고 하였다. 즉 주요 국가권력을 분산할 수 있게 함으로써 어떤 한 기구와 개인에게 권력이 집중되는 것을 방지하려고 했다.

④ 1982년 헌법은 위에서 열거한 국가주석과 부주석을 포함한 주요 직책의 임기를 명시하고, 2회 이상 계속 연임을 할 수 없다고 규정함으로써, 영도 간부의 종신제가 사실상 철폐되었다.

     
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